LA ADUANA DE LA REFORMA

* Por José Rivas Tavárez

El intento para cambiar la estructura de la aduana de la República Dominicana inicia en 1996, cuando un naciente estilo basado en una nueva ética es incorporado al ambiente cotidiano de la institución. Es a partir de ahí que el concepto de transformación aparece en muchas discusiones, alcanzando cada vez mayor claridad en el planteamiento de las soluciones posibles. En estos momentos, la reforma de la aduana es analizada dentro de un ambiente distinto en el que existen indicaciones claros de mejoramiento y estabilidad económica. En este panorama la reforma de la aduana y la apertura del comercio exterior deben reflejar señales favorables para la situación económica, donde los ingresos fiscales tendrían que ser evaluados dentro de una nueva realidad formada por los Acuerdos de Libre Comercio.

La necesidad de cambios comienza a revelarse desde principios de la década de los 90, cuando surge la necesidad de cambiar esa estructura, debido a crisis reiteradas de las finanzas del Estado y a notorias situaciones de corrupción. Al final de esa década quedó registrado un avance en el reordenamiento institucional de la Dirección General de Aduanas (DGA). No obstante ese proceso de maduración, fue evidente un retraso a partir de 2000, que diluyó los esfuerzos por la reforma y reinstaló el estilo tradicional de la administración pública.

En estos momentos, la reforma de la aduana es analizada dentro de un ambiente distinto. Existen señales claras de mejoramiento y estabilidad, la situación económica se vislumbra diferente, y el país ha retomado la etapa de crecimiento económico.

Al mismo tiempo, esto ocurre en un contexto internacional de compromisos, no sólo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otras instituciones financieras, sino de profundización de la liberalización del comercio internacional, lo que demanda reformas para toda la administración pública y el Estado.

En este panorama, la situación fiscal del Gobierno no debiera levantarse como obstáculo para continuar la modernización del Estado e introducir reformas en la institución que contribuyen directamente con la ampliación del comercio internacional del país.

En este sentido, la reforma de la aduana y la apertura del comercio exterior deben reflejan señales favorables para la situación económica, donde los ingresos fiscales tendrían que ser evaluados dentro de una nueva realidad formada por los Acuerdos de Libre Comercio, particularmente el DR-CAFTA, y las negociaciones en marcha del Acuerdo de Asociación Económica (AAE) con la Unión Europea, junto a las llevadas dentro del Programa de Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Existen experiencias que demuestran cómo la reducción del porcentaje arancelario, por consecuencia de una apertura comercial, pudiera reflejar una caída de las recaudaciones arancelarias, pero al mismo tiempo tiende a generar condiciones para incrementar el volumen de importaciones, lo que dinamiza la actividad comercial interna, eleva el volumen de transacciones y, por tanto, la cantidad de ingresos fiscales totales recaudados por concepto de importaciones (ITBIS y otras cargas).

En ese contexto, la transformación de la aduana, junto con el esfuerzo para la modernización de la función pública del Estado, vienen a ser instrumento de una estrategia compatible con el crecimiento económico.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha aconsejado en diferentes oportunidades que el desarrollo nacional debe atravesar ineludiblemente por la continuación de las reformas económicas e institucionales iniciadas en la década pasada, algunas de ellas en proceso avanzado, entre las que la transformación de la aduana constituye un elemento fundamental para, dentro de un ambiente de competitividad, contribuir con el incremento de las exportaciones y acumular los excedentes necesarios para el fortalecimiento de la economía.

En esa estrategia, lo conveniente sería evaluar técnicamente, con todo rigor necesario, si ejecutar una transformación de la estructura de la aduana, que establezca las “mejores prácticas” reconocidas internacionalmente, pudiera obstaculizar el “incremento de las recaudaciones fiscales” en las actuales condiciones.

De todos modos, la realidad de algunos países de América Latina, particularmente de Chile y Costa Rica 1 , permiten exhibir procesos de reformas en los que el comercio exterior ha tenido un desempeño notable para incorporar estabilidad económica, superar crisis fiscales, resolver el déficit del comercio exterior, la inestabilidad monetaria y los desequilibrios internos.

Justo es afirmar que un proceso de reforma en esas circunstancias no resultaría contradictorio con el esfuerzo de superación de una crisis de esta naturaleza y los desequilibrios que aún afectan la economía nacional.

La trayectoria de la propuesta de reforma de aduana

Los cambios en la aduana dominicana han sido impulsados por situaciones internas, pero también, al igual que en otros países, por las modificaciones en el campo internacional.

Cuando la República Dominicana ingresa en la Organización Mundial de Comercio (OMC) en marzo de 1995, asume compromisos de liberalización comercial, que han conducido a transformar algunos aspectos de las relaciones comerciales del país y en buena medida, la organización de la aduana.

El factor político jugó un papel importante en los limitados cambios ocurridos en 1996. El ascenso del Gobierno del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) con claros propósitos de desarrollo económico e institucionalización del Estado, incorporó modificaciones en la función pública y en el modo de operar de la aduana, eliminando obstáculos administrativos, introduciendo reducciones arancelarias para las materias primas de la agropecuaria, la industria y los productos informáticos.

Eso ocurre dentro de una situación internacional favorable a las transformaciones del comercio exterior dominicano.

La conclusión del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (ALCAN) en 1994 tuvo un reflejo en la mayoría de los países de la América Latina; la conclusión de las negociaciones del GATT en 1994 y la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en enero de 1995; el proceso de apertura del comercio internacional con la proliferación de múltiples acuerdos de libre comercio regionales, en América Latina y en otras zonas del mundo; el inicio de negociaciones entre República Dominicana-Centro América, por una parte, y entre República Dominicana-CARICOM, por la otra, creó condiciones especiales para llevar adelante un replanteamiento de los métodos de operaciones de la aduana.

Esas preocupaciones quedaron recogidas en el proyecto de Ley de aduana, presentado al Congreso Nacional en 1998, junto con una propuesta de Reforma Arancelaria, que no recibieron el apoyo adecuado para profundizar las reformas de esa área de la administración pública.

Los intentos de transformaciones de la aduana han permitido distinguir algunas situaciones. Una categoría que podemos denominar “la aduana del pasado”, vigente dentro de la estructura de funcionamiento, aunque sin ninguna expresión ideológica manifiesta en la defensa de su modo de operar. Sus características principales están reveladas en una Ley anticuada y obsoleta; estructura organizativa sobredimensionada, burocrática e ineficiente; procedimientos estériles que multiplican trámites, controles innecesarios; corrupción, tráfico de influencias y base para negociaciones con sectores económicos; abandono institucional por descrédito y desconfianza del público.

Igualmente es posible establecer una segunda categoría, atribuible a “una aduana de la transición”, que ha ocupado un largo espacio en el tiempo en los últimos años, caracterizada por la coexistencia de esfuerzos notables por la reforma y la modernización conjuntamente con actitudes contrarias, directa o indirectamente, para mantener los arcaísmos estructurales del pasado (Ley de aduana, aranceles cargados de distorsiones que generan frecuentes modificaciones, deficiencias en el sistema informático y otras prácticas internacionalmente superadas) con una diversidad de opiniones dentro de las cuales el conservadurismo, “la prudencia institucional”, y la defensa solapada de la realidad existente comparten en armonía con el esfuerzo de técnicos (¿teóricos?) que trabajan arduamente por la reforma, investigando y recogiendo experiencias internacionales para debatir internamente soluciones posibles dentro del marco de nuestra realidad económica del presente.

En la práctica, la transición corresponde al proceso real de maduración de las ideas, dentro del cual, poco a poco, han estado creándose algunos cimientos de una nueva realidad. Este proceso ha tenido el impulso positivo de las nuevas autoridades, implantando nuevos criterios y estilos diferentes para el saneamiento institucional y el establecimiento riguroso de una ética modernizadora en el funcionario público de la aduana.

La aduana de la reforma

La aduana dominicana fue la institución recaudadora del Estado más importante del pasado. Cerca de un 40% de las recaudaciones fiscales llegaron a proceder de sus operaciones. En la actualidad esas cifras han estado cambiando ligeramente, y los objetivos de la aduanas buscan gradualmente responder algo más a los objetivos de desarrollo y facilitación de comercio que al fin estrictamente fiscal.

En su funcionamiento, los aranceles y los impuestos recaudados tienen incidencia en los costos de producción de la industria y la agricultura. La aduana como mecanismo económico ha trasmitido un fuerte impacto al mercado nacional y ha permitido establecer comparaciones, de modo indirecto, entre los costos de mercancías importadas y bienes de producción local.

En fin de cuentas, hasta el presente la estructura arancelaria y su orientación, así como las operaciones de la aduana, han significado un mecanismo legítimo de protección para la producción nacional.

Sin embargo, el concepto moderno de la aduana demanda colocar el énfasis principal en la facilitación del comercio exterior a través de la aplicación de procedimientos simplificados, sin perder el control en la aplicación de la política comercial correspondiente a la realidad nacional.

Las características fundamentales de una aduana moderna deben descansar en el uso de las herramientas informáticas, el manejo y análisis de riesgos, la eficiencia del servicio ofrecido a los usuarios de la aduana, la aplicación del principio de buena fe, los controles de procesos simplificados, la disminución del tiempo de retirada de las mercancías, monitoreo de la trayectoria de las mercancías, recaudación efectiva de los impuestos a cargo de la aduana, generación de estadísticas que contribuyan a tomar las mejores decisiones públicas y privadas, intercomunicación informatizada con otros organismos públicos, y la promoción de la competencias en el mercado nacional.

En ese sentido, el rol a desempeñar por la aduana está delimitado a tareas de índole económica, fiscal recaudadora, controladora del comercio exterior y estadística.

1 Países donde fueron realizadas Reformas de las Aduanas.

* El autor es ministro Consejero de la Misión Permanente de la República Dominicana ante los Organismos Internacionales, Ginebra, Suiza.

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